In het Nationaal Preventieakkoord staat dat Nederland in 2040 een rookvrije generatie wil verwezenlijken. De overheid zet in op preventieve maatregelen, waaronder de belangrijkste: het verhogen van de accijnsbelastingen. De Vereniging van Sigaretten- en Kerftabaksfabrikanten (VSK) zegt dat deze belastingen de overgrote oorzaak zijn van de toenemende illegale sigarettenhandel. Maar is dit wel zo? En hoe kunnen we daar zeker van zijn als er geen gegevens zijn van de complete omvang van de illegale sigarettenhandel? 

De sigarettenprijzen blijven maar stijgen. Begin januari van dit jaar is al een verhoging doorgevoerd en ook op 1 april stijgen de prijzen nogmaals met één euro. Dat brengt de prijs van een pakje sigaretten van 20 stuks op gemiddeld €11,10 en een pakje shag kost nu zelfs €25 euro. Met deze sigarettenprijzen staat Nederland in de top vijf van landen¹ met de duurste prijzen. 

Verhoging van accijnzen is één van de vele maatregelen die de Nederlandse overheid doorvoert om het stoppen met roken te bevorderen. Zij werken toe naar een rookvrije generatie in 2040 zoals afgesproken in het Nationaal Preventieakkoord. Toch een reden voor mensen die niet willen stoppen met roken om op zoek te gaan naar alternatieve manieren om op goedkopere basis aan sigaretten te komen.  

Mijn rookwaar is te duur, wat nu? 
Sommige burgers kiezen ervoor om hun rookwaar te scoren in het buitenland, de grens over naar Duitsland waar een pakje nu €8,20 kost of naar België waar de prijs €10,80 is voor hetzelfde pakje. Het is natuurlijk toegestaan om een bepaalde hoeveelheid legaal van over de grens mee terug naar huis te nemen. Als je vanuit andere EU-landen de grens overgaat naar Nederland, mag je maar liefst 800 sigaretten (4 sloffen) meenemen. Wel is het zo doordat deze burgers hun pakjes in het buitenland halen, de Nederlandse overheid daardoor de inkomsten uit accijnzen misloopt. Daar zijn ze natuurlijk niet al te blij mee.

Andere burgers gaan weer een stapje verder en zoeken naar rookwaar op de zwarte markt. Ze kunnen het halen bij een dealer, die namaak sigaretten uit een illegale fabriek in Nederland haalt. Hierbij worden vaak bestaande merken gekopieerd, dus ook de verpakkingen, hierbij mist wel de accijnssticker. Het gevaar is dat bij namaaksigaretten je vaak niet weet wat voor giftige stoffen erin zitten, en dan gaat het niet over de schadelijke stoffen die al in sigaretten zit. Voor deze namaaksigaretten wordt goedkope tabak gebruikt die vaak verbouwd zijn op vervuilde grond. De FIOD heeft bijvoorbeeld tabak uit China laten onderzoeken en het blijkt dat er zwarte metalen, zoals lood en cadmium, in zitten.

Bij een andere dealer kan je weer legale pakjes vanuit het buitenland krijgen die naar Nederland gesmokkeld worden. Hierover spreken we met ‘tussenpersoon’ Carlos*. Als rokers bij Carlos terecht komen willen ze graag goedkopere sigaretten kopen. Hij verwijst ze vervolgens door naar zijn partner. Bij hem kunnen ze de sigaretten ophalen, of hij komt ze langsbrengen met de auto. Op de vraag waar zij deze illegale sigaretten vandaan halen is hij terughoudend. “Het land waar de sigaretten vandaan komen is Zwitserland. Ik weet hoe dit in werking gaat, maar ik kan daar niet te veel over vertellen. Ik kan wel zeggen dat er een heel netwerk achter zit die dat regelt.” Hij benadrukt wel dat dit netwerk verder van hem afstaat en hij daar persoonlijk niet veel contact mee heeft. Het gaat om legaal ingekochte Marlboro sigaretten, die hier illegaal worden verkocht.

Hoewel Carlos dus niet zelf de sigaretten overhandigd en het geld in ontvangst neemt, verdient hij er wel degelijk aan door mensen door te wijzen naar de dealer. “Voor iedere vijf aangeleverde personen krijg ik ongeveer een slof uitbetaald. Dat komt ongeveer neer op 50 euro per maand.” Het blijft iedere maand staan en stapelt zich op. “Slapend rijk worden”, grapt hij, waarna hij een sigaret opsteekt. 

Hogere prijzen leiden tot meer illegaliteit, of niet? 

In ieder geval lijkt het nu alsof de verhoogde accijnzen op sigaretten de oorzaak zijn van de toename in illegale sigarettenhandel in Nederland. De Vereniging van Sigaretten- en Kerftabaksfabrikanten (VSK) denkt er net zo over. Marktonderzoeker WSPM heeft, in opdracht van de VSK, onderzoek gedaan naar de herkomst van illegale pakjes sigaretten door middel van een raapactie. Zo moest de hoeveelheid illegale en gesmokkelde sigaretten in kaart worden gebracht.  

Voor deze raapactie worden in 2023 zo’n 7.000 pakjes op straat en vanuit publieke afvalbakken verzameld. Uit dit rapport, dat op 19 februari dit jaar gepubliceerd wordt, blijkt dat 25 procent van deze pakjes uit het buitenland komt, slechts 2 procent van de pakjes blijken namaaksigaretten te zijn.  

De uitkomsten van dit rapport gebruikt de VSK om Nederland ervan te overtuigen dat de handel in illegale sigaretten flink toeneemt. Woorden als ‘exploderen’, ‘de pan uitschieten’, ‘brandhaard’ en ‘zwarte markt’ moeten de omvang van het probleem aangeven. Tabaksfabrikanten hebben er natuurlijk wel baat bij als dit ‘explosieve’ probleem op de politieke agenda komt, want ze verliezen omzet als burgers namaak sigaretten kopen. 

Precies negen dagen later nadat het rapport van WSPM verschijnt, spreekt KWF Kankerbestrijding zich uit over dit standpunt. Ze hebben vraagtekens bij het verhaal van de VSK en wijzen op feiten en fabels waarover zij beschikken. Zo noemen ze het ‘onzin’ dat tabaksaccijnzen automatisch voor meer illegale handel in tabak zorgen.  

In tegenstelling tot de argumenten van de tabaksindustrie spelen accijnzen en de prijzen van sigaretten maar een gelimiteerde rol op de illegale sigarettenmarkt op landelijk niveau. Het KWF haalt voor dit argument het rapport Confronting Illicit Tobacco Trade van de World Bank Group uit 2019 aan. Volgens dit onderzoek is de illegale sigarettenhandel relatief groter in landen met lage prijzen en accijnsbelastingen en juist kleiner in landen met hogere prijzen en accijnsbelastingen. Factoren zoals corruptie en gebrek aan inzet bij de opsporing en de sociale acceptatie van illegale handel spelen minstens zo’n zwaarwegende rol bij bestrijding. 

Rapporten in strijd, maar überhaupt wel de waarheid? 

Het KWF benadrukt dat het rapport van WSPM twijfelachtig is, omdat de marktonderzoeker niet de volle verantwoordelijkheid voor het rapport wil nemen. De cijfers roepen vragen op, want het onderzoek is volgens WSPM gelimiteerd, omdat werkplekken en huizen waar pakjes weggegooid worden niet in het onderzoek zijn meegenomen. WSPM geeft ook aan dat er geen informatie beschikbaar is over de gevonden namaak sigaretten van bedrijven die niet hebben deelgenomen aan dit onderzoek. Daarnaast focust dit onderzoek zich op trends in plaats van concrete cijfers van een momentopname.

Als het dus aan het KWF ligt kunnen we dit onderzoek ter zijde schuiven. In een schriftelijke reactie op de door ons gestuurde vragen, wijst het KWF op een soortgelijk onderzoek. Ook een raapactie maar dan uitgevoerd door de douane in opdracht van de Rijksoverheid. In totaal raapten ze in 2021 voor dit onderzoek 4.815 pakjes van de straat op. Over 15,3 procent van het totale aantal pakjes blijkt in Nederland geen accijns en belastingen te zijn betaald. Dit aantal ligt lager dan de 15,8 procent in 2019.  

Wel moet duidelijk zijn dat dit onderzoek gedeeltelijk in corona-tijd is uitgevoerd. Door de maatregelen was er minder reisbeweging. Hierdoor was de verwachting dat het percentage zou dalen. Het rapport laat echter zien dat de resultaten redelijk constant zijn. Dit kan weer verklaard worden door het effect van de hogere accijns. 

Opvallend is dat de cijfers uit de meting van de douane ver uiteen liggen met de cijfers van het WSPM, dit in slechts twee jaar tijd. Maar er zitten haken en ogen aan beide onderzoeken. Beide geven geen concreet beeld over de omvang van de gehele illegale sigarettenhandel. Kunnen we dit soort onderzoeken wel als betrouwbaar zien? In 2014 sprak Luk Joossens, die al sinds 1995 onderzoek doet naar de internationale illegale sigarettenhandel, de betrouwbaarheid al tegen. Want zo’n onderzoek zou onnauwkeurige schattingen geven en tegenstrijdige resultaten over de ontwikkeling van de omvang van illegale handel aantonen.  

Hoewel de illegale sigarettenhandel misschien een recent probleem lijkt omdat de accijnzen pas sinds 2018 fors stijgen, veroorzaakt deze illegale handel al langer kopzorgen. Daarom duiken we het verleden in. Maar waarom onderzoeken we het verleden als het over een probleem gaat dat nu speelt?  

Afschaffen grenscontroles zorgt voor opleving illegaliteit 

Een simpel antwoord hierop kan zijn, dat op 1 januari 1993 de interne markt van start gaat. Aan de binnengrenzen worden de douanecontroles afgeschaft en vrij verkeer van goederen wordt binnen de EU mogelijk. Dat is reden waarom vandaag de dag de burger zo makkelijk de grens over kan rijden om zijn geliefde verslaving net iets goedkoper te kunnen financieren. 

Door deze interne markt moet voor het vervoer van accijnsgoederen tussen lidstaten een nieuw algemeen stelsel voor accijnzen worden ingevoerd. In 1985 benoemt de Europese Commissie al een aantal factoren daarvoor: een overeenkomst van over welke producten accijns geheven mag worden. Maar ook afspraken over hoe deze producten vervoerd moeten worden en de manier waarop individuele landen hun eigen accijnstarieven mogen bepalen. In datzelfde jaar schrijft de Commissie: “Indien de grenscontroles zouden worden afgeschaft terwijl de huidige grote verschillen op het gebied van de accijnzen blijven bestaan, zou dit leiden tot fraude en belastingontwijking.” 

Zelfs met deze plannen maakten overheden zich zorgen. Luk Joossens schrijft dit in het medisch tijdschrift BMJ in 1995. Want tabakstoerisme en smokkel zou voor een daling van inkomsten uit accijnzen kunnen zorgen.  
 

Van tabaksfabrikanten naar tabaksmaffia 

 Die zorgen worden rond de eeuwwisseling realiteit. In 1999 en 2000 zijn de cijfers van in beslag genomen sigaretten op zijn hoogst: in die twee jaar werden 12 miljard sigaretten in beslaggenomen. Dat is een ontzettend groot verschil vergeleken met het aantal onderschepte sigaretten in bijvoorbeeld 2023. OLAF schrijft in een persbericht dat ze toen in de EU gemiddeld 616 miljoen illegale sigaretten in beslag hebben genomen. Volgens die cijfers lijkt het probleem nu drastisch minder dan in het begin van deze eeuw.  

In datzelfde medisch tijdschrift uit 95’ schrijft Joossens dat Tabaksfabrikanten voorspellen dat, zonder de grenscontroles, prijsversschillen tussen buurlanden zouden stimuleren om sigaretten in de goedkopere landen te kopen. Het lijkt wel alsof de tabaksfabrikanten daar een flink slaatje uit geslagen hebben. De smokkel van hun eigen sigaretten zou hun omzet kunnen verhogen. In 2000 spande de EU een rechtszaak aan tegen Philip Morris en R.J. Reynolds. Al sinds eind jaren zeventig zouden deze bedrijven betrokken zijn bij grootschalige tabakssmokkel, valsheid in geschrifte en witwassen.  

Pas in 2003, het jaar dat de rechtszaak tegen deze Amerikaanse tabaksbedrijven voorkomt, lopen de cijfers op illegale sigaretten terug. Een jaar later sluiten de EU en de tabaksfabrikanten een overeenkomst. Over een langere periode moeten ze een smak geld betalen dat gebruikt moet worden in de bestrijding van de illegale smokkelhandel. Voor bijvoorbeeld Phillip Morris geldt het volgende: er moet over een periode van 12 jaar 1 miljard euro betaald worden aan de EU en de lidstaten. Ook zouden er extra betalingen gedaan moet worden als er in de toekomst meer smokkelwaar wordt onderschept. 

In een rapport van het Europees Parlement uit 2014 lijkt het nog steeds onduidelijk of de bedragen die de tabaksfabrikanten moeten betalen daadwerkelijk bijdragen aan de afname van de smokkelhandel. Deze betalingen zijn niet transparant. De onderzoekers krijgen van een paar lidstaten antwoord op de vraag waar het geld naartoe gaat. Een aantal lidstaten gebruiken het inderdaad voor het bestrijden van de smokkelhandel, andere lidstaten gooien het bedrag op de stapel van de algemene begroting. 

Cijfers onbetrouwbaar, strenge aanpak nodig 

Tijdens de workshop² ‘Sigaretten Smokkel’ in 2014, waarin bovengenoemd rapport wordt gepresenteerd, wordt weer gesproken over de omvang van de illegale handel in sigaretten. De belangrijkste bronnen zijn tot nu de onderschepte gesmokkelde sigaretten en de steekproeven van lege verzamelde sigarettenpakjes. Dit soort onderzoeken doen de Rijksoverheid en VSK dus nog steeds. Maar Luk Joossens spreekt de betrouwbaarheid tegen. Beide onderzoeken geven onnauwkeurige schattingen en laten tegenstrijdige resultaten zien. Ideeën om deze omvang beter in kaart te brengen worden niet benoemd in het rapport. 

En zo blijft het inschatten van de omvang van deze illegale tabaksmarkt een onbegonnen zaak. Als we nog eens terugkijken naar het standpunt van het KWF, dat deze illegale handel relatief groter is in landen met lage prijzen en accijnsprijzen, dan passen landen uit Oost- en Zuid-Europa beter in dit plaatje. In 2016 worden in Polen bijvoorbeeld 37 illegale sigarettenfabrieken ontmanteld. Dit aantal ligt hoog, omdat daar steeds strengere controles plaatsvinden en aangepaste wetgeving wordt toegepast. Dus zien de experts een verschuiving van de productie naar West-Europa. En ook naar Nederland.  

In Nederland houdt het Combiteam SMOKE zich bezig met het onderzoeken en analyseren van geldstromen en de logistieke keten rondom tabaksfraude. Een samenwerkingsverband tussen de FIOD, Douane en het OM. Volgens cijfers van de FIOD zijn er sinds 2017 ongeveer 50 illegale sigarettenfabrieken opgerold. Met uitzondering van 2020. In dat coronajaar wordt één fabriek opgedoekt, maar dit ging om waterpijp tabak. Als je naar de cijfers over het aantal opgerolde fabrieken kijkt dan zit er inderdaad een stijgende lijn in: 8 fabrieken in 2021, 6 in 2022 en maar liefst 10 in 2023. 

De FIOD verwacht een toename van deze handel. Op de vraag of ze de aanpak zullen intensiveren, zegt persvoorlichter Wietske Visser van de FIOD: “Niet meer dan we nu al doen.” 

Ook het Functioneel Parket (onderdeel van het OM dat zich bezighoudt met complexe fraudebestrijding) laat weten actief bezig te zijn met het aanpakken van criminelen die geld verdienen aan deze illegale handel. ”Waar het ons om gaat, is of we de grotere spelers (opdrachtgevers, toeleveranciers en facilitators) kunnen stoppen”, laat persvoorlichter Emma Bosma weten. Ook willen ze zoveel mogelijk van het crimineel vermogen oppakken. ”Misdaad mag niet lonen.”

Het gaat niet alleen om illegale fabrieken, maar ook in afgelopen maart wordt door het Combiteam SMOKE in de Rotterdamse haven ruim 27 miljoen illegale sigaretten in een zeecontainer aangetroffen. Als deze op de markt terecht zouden komen, zou de Nederlandse Staat ruim 6,5 miljoen aan accijnzen en belastinggeld mislopen. Nu worden deze sigaretten vernietigd. 

Ook werkt de FIOD binnen de EU samen met Europol, OLAF (Europees Bureau voor fraudebestrijding) en EMPACT (European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats. In een persbericht van OLAF op 11 april dit jaar, schrijft de organisatie dat ze in 2023 meerdere operaties hebben uitgevoerd. Ze nemen in totaal 616 miljoen illegale sigaretten, 140 ton aan tabak en 6 ton aan waterpijp tabak uit de illegale handel in beslag. Zo voorkomen ze een verlies van 150 miljoen euro.  

Vraagtekens bij effectiviteit 

De verschillende instanties zijn er dus wel degelijk mee bezig. Echter beschikken zij alleen over cijfers uit onderschepte gesmokkelde sigaretten en de raapacties die zijn uitgevoerd. Waarvan Luk Joossens al aangaf dat het niet de volledige omvang van de illegale sigarettenhandel aanduidt. Want wie zegt dat er niet nog vijftig illegale fabrieken in Nederland staan, waar de instanties niks vanaf weten. En er zullen vast ook dealers zijn die op kleine schaal verkopen, zoals onze tussen persoon en zijn partner. Te veel vraagtekens blijven boven dit onderwerp hangen. Omdat er geen concrete gegevens beschikbaar zijn en er geen zicht is op de volledige omvang van de illegale sigarettenhandel blijft het maar de vraag of de organisaties daadwerkelijk een verschil maken of nog geen deuk in een pakje boter slaan. 

1. Samen met Ierland, Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Finland ↩︎
2. Workshop on Cigarette Smuggling-Policy Department D: Budgetary affairs (Europees Parlement) ↩︎